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1月9日，上海对租赁和商务服务业推出一项重磅新政，市政府办公厅印发《上海市促进租赁和商务服务业“产业聚集、空间聚集、要素聚集”三年行动计划（2026-2028年）》（以下简称《行动计划》）。
根据《行动计划》，到2028年，上海要建设一批集聚融合的重点园区、重点街区和楼宇，聚集一批高能级企业和高增长企业，汇聚一批高端商务服务人才、专业服务平台、展会活动和论坛，全市租赁和商务服务业营业收入达到1.5万亿元以上，规模保持全国领先。
时间刚进入2026年，正式步入“十五五”开局之年。几天前的1月4日，上海召开了全市优化营商环境大会。在这样的时间点，上海出台促进租赁和商务服务业的系统性政策，其重要性和背后的战略考量值得想象。
如今，制造业、科创、金融等产业已为人们所熟知，但在全球城市竞争中，真正决定能级差距的往往离不开高端专业服务业。这方面上海有基础和优势，同时也是进一步提升城市能级与核心竞争力的重要支点。
可以看出，上海正在将租赁和商务服务业作为具有战略意义的万亿级赛道来重点谋划和打造。
“三聚集”切换发展模式
所谓租赁和商务服务业，是涵盖办公与商业租赁、法律、会计、仲裁、广告、咨询调查、总部管理、出海服务、人力资源、会展服务等领域，通过租用资产和提供专业服务，帮助企业更高效地运营、管理和做生意的一大类现代服务业。
这次《行动计划》共28条举措，重点提出“三聚集”，即产业聚集、空间聚集、要素聚集。具体地说，加快租赁和商务服务业优势细分行业向重点区域聚集，优质经营主体向重点空间载体聚集，关键要素资源向重点行业和区域聚集。
2025年11月，第八届进博会在国家会展中心（上海）举办。澎湃新闻记者 朱伟辉 图
举例来说，上海提出到2028年，在数字广告服务业上，徐汇、黄浦、普陀等3个集聚区合计营收占全市比重要达到50%；在人力资源服务业上，浦东、静安、黄浦等3个集聚区营收占比达到60%；在会展服务业上，浦东、徐汇、青浦等3个集聚区营收占比达到60%。
同时，在组织管理服务业上，浦东、静安、徐汇等3个集聚区营收占比达到55%；在咨询调查服务业上，浦东、静安、黄浦等3个集聚区营收占比超过70%；在法律服务业上，浦东、静安、徐汇等3个集聚区营收占比达到80%，安排相当具体和明确。
很大程度上，“三聚集”是一次发展模式的切换。
之所以提出“三聚集”，一方面，上海要解决过去存在的行业分散、企业分散等“老问题”，通过各区域锁定细分赛道，让过去各自为战的楼宇、园区迈向更高能级的功能区、集聚带，让人才、数据、算力等要素向重点区域和行业集中。另一方面，在全市范围系统性地重组产业、空间和要素资源，有利于推动上海高端服务业加速提升规模、质效和能级，成为城市高质量发展和经济增长的新动能。
数据显示，2025年上海租赁和商务服务业营收预计超过1.3万亿元，规模排名全国第一，行业增加值占GDP比重超过8%。
上海市发展改革研究院副院长马海倩对澎湃新闻记者说，多年来上海租赁和商务服务业在总体规模上稳居全国第一，但发展仍有一定程度的分散问题。如果把数字广告、人力资源等各行业进一步聚合，各区在细分领域发挥比较优势，每一个赛道都有望进一步释放潜力，形成新的发展增量。
她表示，租赁和商务服务业是生产性服务业的重要组成部分，是上海的重点产业，其经济规模大、就业带动强、行业门类全。而产业聚集、空间聚集、要素聚集，在新形势下是增强产业生态竞争优势的重要路径，是一次发展模式的切换。
与城市功能高度契合
在专家看来，发展租赁和商务服务业，与上海的城市核心功能、产业定位和资源禀赋高度契合，是建设“五个中心”、提升全球城市能级和核心竞争力的重要内容。换言之，并非所有城市都具备像上海这样系统打造租赁和商务服务业的综合禀赋，而上海既更有能力，也更有必要在这一领域持续发力。
这次上海明确点出7个重点行业：数字广告、人力资源、管理服务、咨询调查、旅行服务、会展服务、法律服务。这些行业有一些共性，对城市法治环境、制度稳定性要求高，对高端人才、国际连接依赖也强，一旦形成集聚，行业黏性强，很难轻易外迁。
上海陆家嘴。 视觉中国 资料图
这正是上海的优势所在，上海有国际一流营商环境，全球客户和总部企业密度很高。截至2025年9月，上海累计认定跨国公司地区总部和外资研发中心分别达到了1060家和631家。上海的金融、科创、先进制造、航运、贸易等高端产业体系完备，并持续为中国企业“走出去”提供综合服务。
以涉外法律、仲裁、合规等租赁和商务服务业为例，其发展离不开国际航运、金融体系以及跨国企业的高度集聚。与制造业不同，此类生产性服务业的核心资产并非厂房和设备等“硬件”，而是高端人才、客户关系等“软件”，一旦在一座城市形成集聚，具有极强的“根植性”。
事实上，行业企业的“根植性”在当前全球环境下至关重要。近年来，贸易保护主义抬头，经济全球化面临逆流，凸显了产业链供应链稳定的重要性。产业链韧性，除了需要具有抗冲击能力，还需要能够避免因内部条件和外部环境变化而外迁的根植性。
在这次《行动计划》中，上海同样强调了“根植性”。在提升优势行业集聚度的同时，上海提出持续提升经营主体竞争力，持续提升产业生态融合性。比如，上海要培育具有根植性的新生代总部型企业，支持领军企业瞄准GaWC评价体系争创全球性高能级服务企业，增强企业创新驱动力和全球化服务能力。
马海倩分析，主体责任落在各区，要通过产业聚集做强细分赛道、优化产业布局；通过空间聚集做优招商引资、链接整合资源；通过要素聚集放大溢出效应、打造产业生态。最终，加快打造更具根植性、聚合度和竞争力的产业集群。
赋能经济发展的“加速器”
根据租赁和商务服务业的特质，其对实体经济、科创等产业具有赋能作用。此类服务业虽然并不直接生产产品，却是影响产业运行效率的关键因素，是经济结构优化和高质量发展的“加速器”。
从《行动计划》看，上海重点发力的7个行业涵盖法律、咨询、人力资源、会展、总部管理等服务，几乎贯穿企业全生命周期。试想一下，科创企业上市阶段，一定会面对复杂财务体检和合规挑战；2025年上汽集团MG在欧洲销量超过30万辆，市场份额如此之大，势必也离不开境外合规管理、国际商事解决等服务支撑。这些都是租赁和商务服务业的“用武之地”。提升其服务水平，会直接影响科创企业能否更快商业化，制造业能否更好“走出去”，贸易、金融、航运等高端产业能否降低交易成本、提升全球化能力。
2025年12月召开的中央经济工作会议提出，要制定服务业扩能提质行动方案。而租赁和商务服务业是生产性服务业的重要组成部分，此次上海推出如此系统的行动方案，在全国具有先行意义。
在马海倩看来，《行动计划》既是上海对国家推动服务业提质增效发展战略的积极响应，也是发挥自身服务业优势、布局“十五五”产业发展迈出的重要一步。随着上海产业结构的换挡升级，治理思路已从规模领先向打造产业生态转变。
2025年5月1日，位于上海黄浦江畔的“模速空间”人工智能产品体验店成为市民游客五一假日打卡好去处。视觉中国 图
在1月4日发布的《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》中，上海首次提出“打造友好适配的产业生态环境”，通过产业园区、楼宇等抓手，聚焦要素保障和重点产业，因地制宜打造产业发展更适配、创新创业更友好的产业创新生态。
毫无疑问，两份文件形成呼应。未来三年通过产业聚集、空间聚集、要素聚集，上海要建设一批集聚融合的重点园区、重点街区和楼宇，聚集一批高能级企业和高增长企业，汇聚一批高端商务服务人才、专业服务平台、展会活动和论坛，推动全市租赁和商务服务业登上新台阶。
而最终，《行动计划》的28条举措将融入城市发展各个环节，助力上海“五个中心”建设，提升上海城市能级和核心竞争力，为全市经济社会高质量发展注入强劲动力。
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